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內容來自hexun新聞

我國城鄉發展一體化與財政政策思路(上)

蘇明從宏觀全局認識當前我國城鄉發展一體化面臨的主要矛盾從宏觀角度觀察,盡管我國農村社會經濟改革發展取得顯著成效,但在工業化與城市化進程中,當前工農之間、城鄉之間及國民收入分配關系尚未完全理順,國傢資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒有完全打破,即是說國傢總體改革發展的成果在城鄉和工農之間的分配有失均衡。現就其主要矛盾和問題作些概略分析。(一)農業基礎薄弱的狀況尚未根本改變,農業生產力發展仍然滯後我國人多地少、解決好十幾億人口的吃飯問題,始終是治國安邦、實現穩定和發展的基礎,對此在任何時候都不能掉以輕心。近些年來,我國糧食等主要農產品(000061,股吧)連年快速增長,基本滿足瞭市場的需求。但同時也要看到,這些年也是我國經濟發展、人民生活水平提高和城鎮化推進速度最快的時期,社會對糧食等主要農產品的需求在快速增長。然而,我國農業基礎薄弱的狀況尚未根本改變,農業生產力的發展仍然明顯滯後。在近年農產品需求旺盛的背景下,糧食等主要農產品供給的增長,趕不上經濟社會發展需要和人民生活水平提高速度的跡象已經開始顯現。糧、棉、油、糖、肉、奶等主要農產品的進口數量在逐步增加。資料表明,2006—2011年,我國糧食進口量從3182萬噸增加到5809萬噸,其中大豆進口從2824萬噸增加到5264萬噸。此外,食用植物油進口在這一期間每年在600萬噸—800萬噸之間。目前我國大豆、食用植物油進口依存度已超過50%。糧食進口量占我國糧食產量的比重已從2006年的6.4%逐年提高到2011年的10.17%。據有關專傢測算,如按我國農產品單位面積的產量計算,目前進口糧、油等主要農產品的數量,已相當於我國在境外利用瞭6億畝以上的農作物播種面積。在經濟全球化背景下,合理利用國際國內兩種資源、兩個市場,對於彌補我國農業資源的相對不足、加強與農產品出口國的經濟合作都有利。但我國作為人口大國,對糧食等主要農產品的進口必須有度,否則就會影響國傢糧食安全,影響經濟、社會改革發展穩定的大局。因此,在推進工業化、城鎮化的進程中,必須加快發展現代農業,改變農業基礎薄弱狀況,增強農業綜合生產能力,確保國傢糧食安全和重要農產品有效供給,這是促進我國城鄉一體化的重要基礎。(二)產業結構變動和就業結構變動不協調,農村剩餘勞動力轉移的任務仍相當艱巨從國際經驗看,產業結構變化必然導致就業結構變化,而且二者變化的速率大致接近,這是社會經濟穩定協調發展的必要前提。我國自上世紀80年代以來,隨著改革開放的推進,三次產業結構發生瞭重大變化,第一產業比重已由1980年的30.1%下降到2011年的10.0%,第二產業比重由48.5%演變為46.6%,第三產業比重由21.4%上升為43.4%,這標志著我國的工業化進程取得瞭重大進展。問題是,我國的就業結構存在嚴重缺陷,主要是第一台北中正房貸產業就業比重過大,第三產業就業人數比重相對較小。2009年前後,發達國傢第一產業就業人數比重一般在1%—4%,而第三產業的就業人數比重都在70%以上;相對發達的發展中國傢第一產業的就業人數比重一般在20%左右,而第三產業就業人數多數國傢在60%以上。而我國在1990年第一產業就業人數比重在60%以上,第三產業就業人數比重隻有18.5%。即使到2011年,第一產業就業人數比重仍高達34.8%,第三產業就業人數比重隻有35.7%。應當指出,改革開放30多年來,隨著經濟發展和產業結構變化,中國就業結構發生瞭巨大變化,這標志著農業剩餘勞動力向外轉移取得瞭歷史性突破,2010年從事農業的勞動力有2.92億人,比1991年的3.91億人減少瞭0.99億人,年均減少495萬人。這對於提高農業規模化經營和生產效率、促進農民增收、推進城鄉統籌發展,發揮瞭重要作用。但與國際上進行比較,我國就業結構仍嚴重滯後於產業結構,2011年從事第一產業勞動力比重達34.8%,比10%的第一產業產出比重高出近25個百分點,這說明我國從事農業的人仍太多,農民太多,今後中長期農業剩餘勞動力向外轉移的任務仍然相當繁重和艱巨。根據國務院發展研究中心有關研究和模型測算,隨著經濟增長和城市化發展,農業勞動力仍需逐步向非農產業轉移,到“十二五”末期,農業從業人員約在2.6億左右,比2010年減少3300萬人,到2020年僅為2.25億人,到2025年農業從業人員為2億人左右,到2030年約為1.78億人左右。這說明,今後中長期農業剩餘勞動力轉移任務很重,其中“十二五”期間每年需要轉移的農村勞動力數量在860萬—900萬人左右。到2020年以後,農村勞動力轉移的壓力才能夠有所減輕。(三)宏觀收入分配失衡,城鄉居民收入差距仍然很大改革開放以來,隨著經濟的發展,國傢分配政策進行瞭重大調整,一個基本政策取向是改變過去長期實行的“高積累、低消費”方針,不斷提高個人所得份額,到2011年個人所得占GDP的比重已由上世紀80年代初期的50%上升為70%。這是一個正確的選擇,對於妥善處理積累和消費的關系,提高個人收入和生活水平,調動社會各方面發展經濟的積極性,發揮瞭重要作用。問題在於,在個人收入分配所得普遍提高的過程中,城鄉之間居民分配不均衡,當前城鄉居民之間的收入差距仍然大。1978年我國城鄉居民收入的比例為2.57∶1,1984年為1.71∶1,1997年為2.47∶1,1999年為2.65∶1,2003年為3.23∶1,2005年為3.22∶1,2007年為3.33∶1,2011年仍高達3.13∶1,可以說目前城鄉之間的收入差距比改革開放初期還大。若考慮城鄉之間在教育、衛生、社會保障等方面的差距,則城鄉之間的實際差距遠遠大於城鄉收入之間的差距。我國在結構轉型中的城鄉收入分配不公平的加大,進一步驗證瞭庫茲涅茨(1955、1963)和繆爾達爾(1957)提出的發展過程中收入分配變化的原因和性質的假說,也與線納裡的結構轉換模型所觀察到的結果一致。農村居民收入低速增長和城鄉居民收入差距擴大的嚴重性在於:不利於農民生活的改善,不利於城鄉經濟的良性循環。正如拉尼斯—費景漢人口流動模型表明,如果排斥農業部門的發展,則工業部門也難以獲得真正的發展。所以,在城市化過程中,要註意農業部門與工業部門的協調發展。此外,農村居民收入和消費增長緩慢還導致瞭農村消費市場份額難以擴大,直接阻礙瞭工農之間、城鄉之間通過商品交換和貨幣流通形成一個完整的經濟整體,阻礙瞭啟動龐大的農村消費市場。農民收入增長緩慢,也不利於農民增加農業投入和農村社會穩定。因此,千方百計增加農民收入,有效控制城鄉居民收入差距擴大,無疑應當成為下一步國傢宏觀政策和城鄉發展一體化的一個重要目標。(四)基本公共服務供給水平不高,區域、城鄉及人群間的供給嚴重失衡中央十七大報告提出“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設,完善公共財政體系”。可見,促進公共服務均等化已成為完善我國公共財政體系的一項重要內容。近年來,根據中央部署,財政切實加大民生投入,基本公共服務取得瞭顯著成效。可以說當前我國基本公共服務制度體系已基本建立,基本公共服務的覆蓋面不斷擴大。但總體而言,我國基本公共服務供給不足、水平不高、發展失衡的矛盾仍較突出。從城鄉情況看,農村公共服務嚴重滯後,可及性差。在義務教育方面,2008年,城市普通小學和初級中學的生均教育經費分別是農村的1.2倍和1.3倍,城市普通中學高學歷教師比例幾乎是農村的2倍。在醫療衛生方面,2008年,城市每千人口病床數是農村的4.22倍,每千人口衛生技術人員數是農村的2.52倍,而農村地區的嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產婦死亡率則分別是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。農村的社會保障水平也大大低於城市水平。從區域情況看,公共服務水平與經濟發展水平正相關,但不同地區公共服務差距大於經濟水平差距。近年來,地區間人均GDP差異系數在逐步縮小,但公共服務方面的差異系數仍較大。2008年人均地方財政教育、社會保障和就業、醫療衛生支出差異系數為0.529,遠高於同期城鎮居民人均可支配收入的差異系數(0.267)。2009年人均教育財政支出最高的省份是最低省份的3.95倍,人均醫療衛生財政支出最高的省份是最低省份的4.75倍。再如,目前小學生均教育經費最高和最低的省份相差近10倍,財政對新農合的補助標準地區之間最多相差4倍以上。這些數據都反映出區域間存在的巨大差距。此外,不同人群之間的差距也較大,城鄉低收入傢庭和社會弱勢群體基本公共服務的權益還不能得到充分保障。2006年,國務院頒佈的《關於解決農民工問題的若幹意見》中就農民工工資、就業、勞動保護、社會保障、戶籍管理制度改革等方面,提出若幹指導性意見。這些政策與措施的實施,使農民工的總體狀況有瞭一定改善。但與城鎮常住人口相比,農民工在工資收入、基本公共服務等方面,仍然存在較大差距。基本社會保障在農民工群體中的覆蓋面偏低。根據中國社會科學院發佈的調查數據,目前農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工互助合作保險(放心保)的比例,分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%,遠低於城鎮居民。農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率更低,分別為2.9%、3.1%和5.6%。需指出的是,當前基本公共服務中機會不平等問題較突出,對外來人口存在制度性排斥或歧視。由於不少公共服務的享受資格是與戶籍掛鉤的,非本地或非城鎮戶籍居民沒有資格享受。雖然近年來公共服務與戶籍脫鉤的改革在穩步推進,但問題仍較大。例如,不能在非戶籍地上高中和參加高考,義務教育原地入學事實上也沒有完全解決;不能在非戶籍地參加城鎮居民醫保或新農合等。農民工是這些制度性排擠的最大受害者,因為他們收入較低,被排斥後也沒有能力從市場上購買這些服務,導致瞭嚴重的機會不平等。(作者單位:財政部財政科學研究所)(編輯:鈉鈉)

新聞來源http://news.hexun.com/2014-05-30/165274427.html

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